欧美国产日本_国产精品激情电影_亚洲精品在线观看91_西西人体一区二区_夜夜精品视频_亚洲自拍另类_国产精品99免费看_中文在线日韩_日韩欧美精品_日韩国产一二三区_日韩二区三区四区_久久国产亚洲精品

解讀文章之七

厘清邊界、優化結構、塑造“靈魂”

——評《市場準入負面清單（2018年版）》

中國政法大學民商經濟法學院任啟明

2018年12月24日，經黨中央、國務院批準，國家發展改革委、商務部發布《市場準入負面清單（2018年版）》（以下簡稱《清單（2018年版）》），并在全國統一實施，這項制度的建立表明了我國以開放促改革、建立更高水平市場經濟體制的勇氣和決心。從2016年起試行的《市場準入負面清單草案（試點版）》（以下簡稱《清單（試點版）》），到如今在總結經驗、日臻完善的基礎上在全國全面推行的《清單（2018年版）》，從制度優化的角度來看，《清單（2018年版）》具有定位精準、結構清晰、依法調整的突出特點。可以說，本次修訂進一步厘清了清單邊界，夯實了清單內容，塑造了清單制度運行“活的靈魂”。

一、精準定位：厘清市場準入負面清單制度的“界”

對比《清單（試點版）》，本次頒布的《清單（2018年版）》大幅減少清單事項，壓減幅度達54%。這種清單的“瘦身”是對市場準入負面清單制度更為精準定位的體現。

根據國務院印發的《關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發﹝2015﹞55號，以下簡稱《意見》），市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體均可依法平等進入。

負面清單是政府對市場準入環節予以規制所采用的手段。相比于傳統的“正面清單”規定“可以做什么”，負面清單的特點在于清單之外的“非禁即入”，是一種更為開放、更為透明的市場準入管理模式。

首先，從對象上看，市場準入負面清單針對的是市場主體。之所以對適用對象進行限定，是因為清單所要解決的重要問題之一是市場主體之間的平等問題，即實現國企和民企、大企業和中小企業等不同市場主體之間的“權利平等、機會平等、規則平等”。所謂市場主體是指在市場上從事經濟活動，享有權利并承擔義務的個人和組織體，其重要特征是營利性，即以營利為目的進行的有計劃的持續性的經營。從法學研究的角度來看，相當于商法理論中商主體的概念。根據這一要求，《清單（試點版）》中諸如“仲裁委員會設立登記”等事項被移出清單。此外，市場主體開展經濟活動應當具有獨立性，而非在他人的管理或指揮之下開展。因此，對作為市場主體的工作人員的自然人進行“準入”管理的各類職業資格管理類管理措施應被排除出清單的范圍，如“律師執業資格許可”等。

其次，從內容上看，清單所列事項是針對市場主體從事投資經營活動時在準入環節的管理措施。根據《意見》規定，市場準入負面清單制度適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。因此，負面清單所針對的應當是“主體準入”，即相關主體是否可以進入到市場中的具體行業、領域、業務中開展經營行為；而非“行為準入”，并不涉及對進入市場后具體經營行為的評價。因此，針對非投資經營活動的管理措施、準入后的管理措施不應當列入清單，如《清單（試點版）》中“報廢民用爆破器材生產線銷爆立項申請審批”等事項被移出清單。

最后，從范圍上看，清單事項的規制范圍是整體的境內市場，因此出于環境保護、自然資源開發利用等原因針對特定地理區域、空間設定的管理措施不屬于清單規制的范圍。如《清單（試點版）》中的“國家地質公園內礦產資源勘查開發和工程建設活動的限制”事項因此被移出。這些移出的事項因為不符合清單定位而被移出，但不影響這些事項的現有管理方式。

二、結構清晰：夯實市場準入負面清單制度的“體”

在明確上述定位與功能的基礎上，《清單（2018年版）》對試點版中的清單事項和管理措施進行了優化整合，并參照立法規定對事項表述進行了規范化調整，完成了清單事項的規范與精簡，夯實了市場準入負面清單制度的“體”。

（一）增加清單說明

《清單（2018年版）》的顯著變化之一就是在清單首頁附加了清單說明。該說明對清單的內容、定位、范圍、事項來源、適用條件、法律效力層級、制定權限以及清單與我國參加的國際公約、與其他國家或地區簽訂的雙多邊協議的關系進行簡要介紹并予以明確。

負面清單制度原本是各國針對外商投資中“特別管理措施”的代稱，指的是一個國家在引進外資過程中，對某些與國民待遇不一致的特別管理措施，以清單形式公開列明。我國將負面清單的管理模式推廣到對內資的市場準入管理，是一種前所未有的創新之舉，但這種管理理念和方式的重大轉變對于多數市場主體來說或許仍相對陌生。《清單（2018年版）》新增的清單說明開宗明義地向全社會展現了清單的功能與價值，其并非是以一張“新的單子”又增桎梏，而是在現行規范的基礎上綜合調整、放寬準入管制，為市場主體“減壓”，同時又以事中事后監管的加強增加“威懾”。清單說明的存在能夠有效厘清誤區，幫助對負面清單制度缺少了解的市場主體和社會公眾了解這一制度的創新性與生命力所在。

（二）優化清單結構

《清單（2018年版）》中的事項得到了有效精簡，其中很大程度上是因為改善了“禁止準入類”的列舉模式。區別于試點版中將法律法規明令禁止的與市場準入相關的具體規則和《產業結構調整指導目錄》禁止投資和新建的具體措施逐條列出的做法，《清單（2018年版）》僅高度概括規定了四類禁止類事項，分別是法定禁止事項、產業目錄禁止事項、金融業禁止事項和互聯網業禁止事項。

這一重大調整很大程度上系出于明晰清單定位的考量。市場準入負面清單制度適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。而法律法規的禁止性規定則是針對所有主體（包括但不限于市場主體）都必須遵守的普遍性規定，從規范主體和對象來看都大大超出了清單針對的范疇，將所有的法定禁止事項逐一在清單中列出不僅在形式上造成條目過多過細、繁雜冗長，而且是一種無實質意義的注意性規定，實無必要，采用概括說明+附件列出的形式更加科學合理。同理。《產業結構調整指導目錄》本就充分列明了應予淘汰或限制發展的產業名錄，在清單正文中再進行重復列舉并無裨益。

另一方面，特別規定金融、互聯網兩大行業內的禁止類準入事項，亦是針對當前社會經濟發展一些敏感重要領域的考慮和安排。當前，互聯網與傳統行業的融合碰撞引發了市場上的滔天巨浪，以云計算、大數據、人工智能等為代表的新興技術在創新商業模式的同時，打造出了各類“互聯網+”的新興業態。但目前我國對于互聯網行業的針對性立法尚不成熟，有關規定散見于各類規范性文件之中，涉及的行業范圍也相當廣泛。因此，清單有必要針對互聯網行業進行統一的整合規定，為行業的準入提供確定性指引。而金融本就與風險相伴而生，其與每個人的生活息息相關，意味著金融市場的穩定與否將直接影響國民經濟的安全發展。因此，監管上對金融相關經營活動的開展始終持謹慎態度，反映到市場準入環節，更是要在源頭上予以嚴格把控，即保證能夠進入金融市場開展經營活動的都是具備法定要件的適格主體。

（三）增設地方性許可措施

如何把握好市場準入負面清單的統一性與我國社會現實中地區差異性的平衡，是清單面臨的一項重要問題。作為對此的重要回應，《清單（2018年版）》新增了“地方性許可措施”欄目。

考慮到我國地區發展差異大，資源要素稟賦、主體功能定位等方面也有很大不同，為增強市場準入負面清單的操作性、針對性，《意見》提出允許省級人民政府在全國統一的市場準入負面清單基礎上，根據本地區實際情況，提出調整市場準入負面清單的建議，報國務院批準后實施。據此，《清單（2018年版）》將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且設立依據合法有效的地方性市場準入管理措施，納入了“地方性許可措施”這一欄目。一方面，這是我國現實國情對清單完備性提出的要求，其必須充分滿足國家整體和各地區發展的現實需要。另一方面，這也是清單體系化運行的必然要求。

三、依法調整：塑造市場準入負面清單制度的“魂”

市場準入負面清單制度的基礎在于清單，但靈魂在于清單實施中的依法調整。市場準入負面清單制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要探索，是依法治國的要求，也是構建社會主義現代化市場經濟體系的重要基石。因此，市場準入負面清單制度的工作是一項系統工作，絕非發布一張單子，匯總一些事項的簡單形式文章。

（一）本次修訂是對深化改革實踐的法治歸納

本次對市場準入負面清單的修訂工作，體現了對《清單（試點版）》的依法調整，是對深化改革實踐成果的法治歸納。如針對《清單（試點版）》中設立依據不足的事項，依法移出清單，這包括“未獲得許可，不得圍墾沿海灘涂”、“未獲得許可，不得經營植物新品種”等。在修訂工作中，對列入清單的市場準入事項，嚴格要求其設立依據應當符合《意見》、《立法法》、《行政許可法》等規定進行。針對設立依據層次不足的事項進行嚴格審查。其次，本次清單修訂工作，也是對“放管服”改革的法治歸納。如依據國務院取消行政許可事項決定等文件，移除了《清單（試點版）》中的“未獲得資質條件，不得從事棉花加工”等事項。最后，本次修訂工作也根據法律法規的變化對事項進行了相應調整。

（二）“動態調整機制”保證了清單未來的依法有序調整

清單管理并非僵化管理，隨著改革開放進展、經濟結構調整，法律法規修訂、“放管服”改革進展等情況，針對市場準入的規制措施也會發生變化。本次市場準入負面清單制度，除了發布市場準入清單外，更為重要的機制則在于制度自身包含的動態調整機制。按照通知的規定，在全面落實市場準入負面清單制度的工作中，將研究制定清單動態調整工作方案，細化清單調整頻次、方式、流程，探索建立市場準入負面清單調整第三方評估機制等。這些都是確保清單依法有序調整的重要措施。

“徒法不足以自行”，市場準入負面清單制度也是一樣。讓清單動起來，是實現市場準入有效規制的基礎與保證，為市場準入負面清單管理制度注入了“活的靈魂”。