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解讀文章之五

“一單盡列、全國統(tǒng)一”

全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度

重慶大學(xué)公共管理學(xué)院陳升

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度建立的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“一單盡列、全國統(tǒng)一”的整體性治理。國家以一張清單統(tǒng)一整合所有市場準(zhǔn)入的禁止、許可事項(xiàng)，是我國對統(tǒng)一市場準(zhǔn)入管理的一次前所未有的嘗試。這次嘗試有以下三個(gè)層面的意義：

一、實(shí)現(xiàn)一單列盡

在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單之前，國家有關(guān)市場準(zhǔn)入的禁止或限制規(guī)定散諸于各個(gè)法律、文件規(guī)定中。對應(yīng)地，各級政府部門“畫地為牢”對各自管理領(lǐng)域進(jìn)行準(zhǔn)入的審批，部門間職責(zé)難免交叉、重疊，造成互相推諉扯皮。

同時(shí)這給市場主體帶來諸多不便和困惑。一方面，市場主體在準(zhǔn)入前要查閱各類法律法規(guī)、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》等等，非常不便。另一方面，散諸于各處的規(guī)定還往往相互矛盾，市場主體缺乏明確的“交通燈”、無所適從。

而在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，國務(wù)院以負(fù)面清單的形式明確列出在我國境內(nèi)禁止和許可投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，將所有分散各處的禁止、許可事項(xiàng)在一張清單上集成。此外，為了做好制度的銜接工作，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單還將對行政審批事項(xiàng)清單、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》等目錄的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，根據(jù)情況分類納入禁止類清單和許可類清單之中。將我國所有市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的禁止類事項(xiàng)和許可類事項(xiàng)，按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類列明。這樣的列單方式做到了“一網(wǎng)打盡、一單列盡”，既清晰地表明了市場準(zhǔn)入的“紅線”所在，又明確地給市場主體點(diǎn)亮了“交通燈”。

同時(shí)，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的“一網(wǎng)打盡、一單列盡”，對于各級政府部門而言，也將其相應(yīng)的權(quán)責(zé)匯總列單，其中涉及需部門間協(xié)作的事項(xiàng)也更清晰列舉出來，有助于進(jìn)一步提高政府部門間的協(xié)作效率。

二、實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一

在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，地方政府需進(jìn)行調(diào)整的，由省級人民政府報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。這使市場準(zhǔn)入在全國范圍內(nèi)有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。地方?jīng)]有權(quán)限進(jìn)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定工作，采用的藍(lán)本都是全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。這樣市場準(zhǔn)入的管理實(shí)現(xiàn)了在全國層面的統(tǒng)一，使全國范圍內(nèi)的市場準(zhǔn)入有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這也是公平競爭市場環(huán)境形成的重要前提，也是落實(shí)《行政許可法》的必然要求。以市場準(zhǔn)入負(fù)面清單為全國市場準(zhǔn)入的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)營造公平競爭環(huán)境和構(gòu)建統(tǒng)一市場準(zhǔn)入規(guī)則，有助于消除各地存在的形形色色的隱性壁壘，促進(jìn)各類要素的有序自由流動(dòng)。一方面，把市場準(zhǔn)入負(fù)面清單作為構(gòu)建市場準(zhǔn)入秩序的重要基礎(chǔ)制度，把抽象的市場準(zhǔn)入要求轉(zhuǎn)化為具體的文本，準(zhǔn)確、高效傳遞準(zhǔn)入規(guī)則信息，保障公平競爭。另一方面，作為我國加快政府職能轉(zhuǎn)變、當(dāng)好市場準(zhǔn)入秩序裁判員的關(guān)鍵，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定、調(diào)整、優(yōu)化依賴市場主體和各級政府廣泛參與和普遍認(rèn)同，促使政府從單向管理變成社會(huì)共同治理。

但同時(shí)，為考慮各地實(shí)際情形之間的差異，也賦予地方政府經(jīng)國務(wù)院同意后個(gè)別調(diào)整的權(quán)利。在清單中也設(shè)有“地方性許可措施”欄目，將各地依據(jù)地方實(shí)情確需保留的地方性市場準(zhǔn)入管理措施列入清單。這樣的考慮也保障了全國統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)一張清單的可行性和科學(xué)性。

三、實(shí)現(xiàn)地位平等

以前，政府對市場主體的市場準(zhǔn)入主要靠審批，如分為鼓勵(lì)、限制、禁止等三類，對市場主體投資行為施以區(qū)別性的引導(dǎo)政策，導(dǎo)致各市場主體的待遇并不公平、甚至差別很大。主要表現(xiàn)在：一是民營企業(yè)能夠進(jìn)入的領(lǐng)域明顯少于國有企業(yè)，而且民營企業(yè)能進(jìn)入哪些領(lǐng)域以及一些具體要求，政府規(guī)定不詳或者沒有規(guī)定，導(dǎo)致了地方政府自由裁量權(quán)大；二是一些行業(yè)設(shè)定了較高的準(zhǔn)入門檻，政府的審批程序較為復(fù)雜，甚至不透明，大大提高了中小企業(yè)進(jìn)入這些行業(yè)的成本，使其很難進(jìn)入這些行業(yè)。而市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，體現(xiàn)的是“非禁即入”的負(fù)面管理理念。這一理念背后，體現(xiàn)的是“公平”。實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是政府管理方式和理念的一個(gè)重大變革，將有利于營造一個(gè)公平的競爭環(huán)境，這體現(xiàn)在：

一是在清單面前，實(shí)現(xiàn)了“人人平等”，不搞特殊待遇。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購?fù)顿Y等投資經(jīng)營行為及其他市場進(jìn)入行為。對各類市場主體不搞特殊待遇，都要依據(jù)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的分類情形，統(tǒng)一地做到：禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場主體不得進(jìn)入;許可準(zhǔn)入事項(xiàng)，由市場主體提出申請，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入;負(fù)面清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。

二是在清單以外的領(lǐng)域，做到了“英雄不問出處”。在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，清單以外各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入，各市場主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是一致的，各類市場主體之間沒有歧視。而且未來在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的基礎(chǔ)上，還將進(jìn)一步“廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定保障各類市場主體依法平等進(jìn)入自然壟斷、特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法”。