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解讀文章之四

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的“精簡必要”與

“非禁即入”的理解

重慶大學(xué)公共管理學(xué)院陳升

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制定遵循必要原則，列入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項應(yīng)當(dāng)盡量簡化、確屬必要。

一、如何理解市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的“精簡必要”

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的本質(zhì)要求在于通過負(fù)面列單的形式，將我國市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的禁止和許可事項明確劃定范圍，對屬于范圍以外的領(lǐng)域，交由市場主體自主決策，依法平等進(jìn)入。目的是：一方面通過劃定政府審批范圍，劃清政府權(quán)力界限，約束政府“有形之手”；另一方面，通過賦予市場主體“非禁即入”的自主決策權(quán)限，釋放市場潛力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單必須做到精簡有效、清單事項要做到確有必要，否則限定政府權(quán)力范圍和釋放市場潛力就無從談起。

所以，要理解清單的“精簡必要”，要明白：

一是不能把法律、法規(guī)和國務(wù)院決定中的禁止類、許可類事項簡單納入清單，清單事項呈現(xiàn)的是經(jīng)過整理、合并，并進(jìn)行合法性審查的結(jié)果。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單實現(xiàn)的是“一單盡列”，制定之初匯總起來的管理事項必定是數(shù)量龐大，且存在重復(fù)的內(nèi)容。要做到精簡有效，需要對同類事項進(jìn)行合并歸納，同時對事項的表述進(jìn)行規(guī)范化、統(tǒng)一化。

二是不能把現(xiàn)行措施簡單照搬至市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，對于缺乏法律依據(jù)的規(guī)定事項，在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，要么經(jīng)審查確有必要，通過完善相關(guān)法律得以確定，并納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，要么取消該事項。實際上，現(xiàn)行的一些準(zhǔn)入管理措施，法律依據(jù)并不充分，對于那些確有必要而又缺乏足夠法律支撐的事項，可以作為臨時性準(zhǔn)入措施暫時列入清單，有關(guān)部門應(yīng)該加快完善立法。

三是不能把非市場準(zhǔn)入事項和準(zhǔn)入后監(jiān)管措施混同于市場準(zhǔn)入管理措施，一些市場主體普遍需要遵循的行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、操作程序，都不宜納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。例如《中華人民共和國廣告法》規(guī)定的“不得在影響市政公共設(shè)施、交通安全設(shè)施、交通標(biāo)志、消防設(shè)施、消防安全標(biāo)志使用的情形下設(shè)置戶外廣告”是對設(shè)置戶外廣告的一個行業(yè)規(guī)范性質(zhì)的規(guī)定，類似規(guī)定并非市場準(zhǔn)入事項，因此無需列入清單。

四是不能把市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外對市場主體普遍采取的注冊登記、信息收集、用地審批等措施納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。要注意區(qū)別市場準(zhǔn)入事項與工商登記管理之間的區(qū)別，將非市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的事項納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的結(jié)果是清單冗長、且缺乏針對性。

二、如何理解“非禁即入”

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的“非禁即入”，是一種對“準(zhǔn)入身份”的認(rèn)可，而非對“準(zhǔn)入行為”的放縱。不意味著清單以外市場主體可以“胡作非為”，也不意味著市場主體無需接受其他行政審批或相關(guān)管理。

“清單以外是不是企業(yè)可以隨意進(jìn)入”，答案是否定的。

在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度之下，負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體是皆可平等進(jìn)入。但這有一個關(guān)鍵前提是各類市場主體需要依法準(zhǔn)入，市場主體不能違法操作、也不能進(jìn)入明顯違法的領(lǐng)域。比如“黃、賭、毒”等在我國明顯違法的領(lǐng)域，雖然未明確列入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，但仍是市場主體進(jìn)入的禁區(qū)。

另外，企業(yè)進(jìn)入清單以外，還得遵守相關(guān)法律規(guī)定。比如：以從事娛樂場所經(jīng)營為例，可能屬于清單以外，但并不意味著市場主體可以隨地開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，還需要遵循《娛樂場所管理條例》的相關(guān)規(guī)定，不得設(shè)在下列地點：“（一）居民樓、博物館、圖書館和被核定為文物保護(hù)單位的建筑物內(nèi)；（二）居民住宅區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)周圍；（三）車站、機(jī)場等人群密集的場所；（四）建筑物地下一層以下；（五）與危險化學(xué)品倉庫毗連的區(qū)域”。

對于清單事項同樣如此，雖然清單在市場準(zhǔn)入端對企業(yè)從事某一具體領(lǐng)域已經(jīng)有相應(yīng)的禁止或需要許可的設(shè)定，但企業(yè)從事許可類事項的投資、經(jīng)營仍需遵守清單未作規(guī)定而法律法規(guī)明確列明的規(guī)定。比如：成立保險公司，根據(jù)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單需要經(jīng)國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。但除此之外，成立保險公司同時需要遵守《中華人民共和國保險法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。如《中華人民共和國保險法（2015修正）》第六十九條所規(guī)定的“設(shè)立保險公司，其注冊資本的最低限額為人民幣二億元；國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)保險公司的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)模，可以調(diào)整其注冊資本的最低限額，但不得低于本條第一款規(guī)定的限額；保險公司的注冊資本必須為實繳貨幣資本”?等。這些屬于保險市場準(zhǔn)入許可的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，雖然在清單中沒有詳細(xì)羅列，但是依然是市場主體進(jìn)入相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等需要遵守的規(guī)定。

“負(fù)面清單許可類事項以外是不是沒有其他審批或管理措施”，答案也是否定的。

除市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的許可，還有其他針對非投資經(jīng)營活動的管理措施、準(zhǔn)入后管理措施、備案類管理措施（含注冊、登記）、職業(yè)資格類管理措施等。如前文所言，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單為做到精簡必要，不能把市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外針對非市場主體事項、非投資經(jīng)營行為事項、非市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)事項、一般性管理措施等納入清單。這意味著，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單并不是所有市場管理措施的集合，其關(guān)注的只是針對市場主體的、準(zhǔn)入領(lǐng)域的管理措施。

政府對市場主體在負(fù)面清單以外的準(zhǔn)入，不再進(jìn)行前置審批。這樣的“非禁即準(zhǔn)”只是針對的其準(zhǔn)入“資格”的認(rèn)可，而從獲得“資格”到“進(jìn)入市場”，如有必要，政府還可以通過規(guī)劃、環(huán)評、用地等方面的規(guī)范性要求予以規(guī)制。如修建養(yǎng)豬廠，屬于清單以外的事項，但并不意味著可以在城市居民小區(qū)里去建廠，有關(guān)部門還得考慮環(huán)評、用地規(guī)劃等因素，將有些不符合條件的投資經(jīng)營行為“卡在門外”。

可見，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單關(guān)注的是“要不要賦予市場主體在某一行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入資格”，考慮的是在事前進(jìn)行“準(zhǔn)入資格”授予，而其他準(zhǔn)入中和準(zhǔn)入后的行為約束，應(yīng)該交由我國現(xiàn)行法律法規(guī)和政府各項具有針對性的管理措施來完成。