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解讀文章之二

全面實施市場準入負面清單制度

完善法治化營商環(huán)境

上海外經貿大學法學院申海平

十八屆三中全會提出實行統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，將負面清單的概念從外資準入管理引入國內經濟治理，是一個重大制度創(chuàng)新。鑒于該項制度意義重大，又無經驗可資借鑒，自2016年開始，市場準入負面清單制度先行在天津、上海、福建、廣東四個地區(qū)試點。2018年，按照既定部署，市場準入負面清單制度在全國全面實施。作為一項重大改革和創(chuàng)新，這一制度的全面實施對我國建立統(tǒng)一公開的市場準入規(guī)則體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，營造穩(wěn)定公平透明、可預期的法治化營商環(huán)境產生重大而深遠的影響。

一、市場準入負面清單制度是充分發(fā)揮市場作用、更好發(fā)揮政府作用的重大制度創(chuàng)新

市場準入負面清單制度的全面實施確立了我國在市場準入領域統(tǒng)一公平的規(guī)則體系。長期以來，我國在市場準入領域實施的是正面清單管理模式，只有法律允許投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務，市場主體方可投資經營，大大限制了市場主體的投資行為。將在國際上廣泛應用于外資準入管理領域的負面清單制度引入到國內投資準入管理，是對原來負面清單制度的引申和擴展。市場準入負面清單制度與早已實施的外商投資負面清單制度共同構筑形成了我國統(tǒng)一的市場準入制度，實現(xiàn)了我國對市場準入從正面清單管理到負面清單管理模式的重大轉變，是我國建立統(tǒng)一公平的市場規(guī)則，充分發(fā)揮市場作用，更好發(fā)揮政府作用的重大制度創(chuàng)新。

市場準入負面清單制度遵循“非禁即入”的理念，其核心在于通過清單列出禁止和限制投資經營行業(yè)、領域、業(yè)務等，實現(xiàn)了清單之外市場主體依法平等進入。列入市場準入負面清單的禁止準入事項，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)和外商在內的所有市場主體都不得進入，政府機關也并不具有審批、核準的權利。列入市場準入負面清單的限制準入事項，政府必須履行好相應“看門人”角色，或根據(jù)市場主體的申請依法做好限制準入類事項的審批，或者做好準入條件、準入方式的設定，由市場主體依照政府規(guī)定的準入條件和準入方式合規(guī)進入。市場準入負面清單中禁止準入類和限制準入類以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等自主選擇是否進入。相關政府部門無法再隨意出臺相關規(guī)定對市場準入進行限制。即使確需納入市場準入負面清單的新設事項，也“應在科學評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、法規(guī)或國務院決定”，大大降低了政府調整市場準入管理的隨意性。

市場準入負面清單制度“非禁即入”的管理理念和模式厘清了市場和政府在市場準入中各自應發(fā)揮作用的邊界。這樣，市場主體不能做什么、能做什么，市場主體依據(jù)市場準入負面清單可以自主判斷選擇。這種模式為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了巨大空間，有利于市場主體充分發(fā)揮自主決定權，公開公平公正參與市場競爭，使市場這只“看不見的手”在市場準入中發(fā)揮決定性作用。與此同時，市場準入負面清單制度也為政府干預市場準入提供了基準，在制度上規(guī)范了各級政府和部門在市場準入領域的管理權限，把權力關進了制度的籠子。政府在市場準入方面必須做好限制準入類事項的準入管理，保障公平競爭，彌補市場失靈，更好地發(fā)揮其“看得見的手”的作用，但在負面清單之外不得干預市場主體進入市場的自主選擇。

二、市場準入負面清單制度實現(xiàn)了我國市場準入環(huán)節(jié)法制的統(tǒng)一

長期以來，我國的市場準入管理措施散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，甚至不少政府規(guī)章也對市場準入管理措施有所規(guī)定。這些市場準入管理措施，其中不少違反《行政許可法》等法律規(guī)定，成為部門保護主義和地方保護主義的權杖，并且規(guī)定這些市場準入管理措施的法律、法規(guī)、規(guī)章等之間也存在不少重疊和沖突，這與我國社會主義法治統(tǒng)一的要求相距甚遠。

市場準入負面清單的制定堅持法治和必要等原則，納入的是法律、法規(guī)和國務院設定的市場準入管理措施。但這種納入，并非將原來法律、法規(guī)和國務院設定的市場準入管理措施簡單照搬至清單，而是對依據(jù)法律、法規(guī)和國務院決定設定的市場準入管理措施經合法性等審查后分類納入，實現(xiàn)了市場準入管理措施的統(tǒng)一一致。對原來依據(jù)部門規(guī)章、規(guī)范性文件等設定的市場準入管理措施，確需納入市場準入負面清單的，也是經過法定程序后納入，保證了這些市場準入管理措施的合法性，實現(xiàn)了這些市場準入管理措施的設定形式在法律制度內部的和諧統(tǒng)一。對于地方需要設定市場準入管理措施的，則由省級人民政府報國務院批準。未經國務院授權，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準入負面清單，不得擅自增減市場準入負面清單條目。由此，市場準入負面清單制度的全面實施，不僅清理和廢除了各部門和各地妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種市場準入管理措施，還通過對已有的各種市場準入管理措施的匯總、審查，確保了各種市場準入管理措施的必要和協(xié)調，實現(xiàn)了我國市場準入法制的統(tǒng)一。

三、市場準入負面清單制度將在市場準入領域提供穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境

市場準入負面清單制度的全面實施，消除了市場準入的地方保護和人為的市場分割和封鎖，讓“潛規(guī)則”無處藏身，讓民營企業(yè)、外資企業(yè)在市場準入方面與國有企業(yè)站在同一起跑線，實現(xiàn)國有企業(yè)與民營企業(yè)、內資企業(yè)與外資企業(yè)在市場準入領域的一視同仁、公平競爭。市場準入負面清單將散見于法律、法規(guī)和國務院規(guī)定的市場準入管理措施全部匯總以清單形式一一列明，并對原來含糊不清或有待解釋的部分進行了明確，做到了簡潔清晰，極大地提高了市場準入規(guī)則的透明度。

市場準入負面清單在全國范圍內統(tǒng)一發(fā)布，地方政府需進行調整的，由省級人民政府報國務院批準，保證了市場準入負面清單的穩(wěn)定性。公開透明的市場準入負面清單為市場主體投資經營提供了明確指引，提升了市場準入規(guī)則的確定性，實現(xiàn)了市場主體對可投資行業(yè)、領域、業(yè)務等的可預期。市場準入負面清單制度的全面實施，將在市場準入領域營造一個穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境。

市場準入負面清單制度的全面實施，標志著我國市場準入領域負面清單管理模式的全面確立，是我國完善法治化營商環(huán)境的重要一步。面對市場準入負面清單制度這一重大制度創(chuàng)新，我們只有不斷深化相關改革，建立健全與之相適應的各種制度和機制，對市場準入負面清單進行適時調整，才能將這一制度貫徹好落實好，使這一制度成為我國建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用的堅實基礎。